衡量农村金融服务状况的国际上通用指标是：农村金融服务覆盖面、农业贷款数量、农村地区小额贷款情况、农村金融机构可持续性、农村政策性金融等。只有在科学分析我国农村金融服务现状的基础上，我们才可能针对农村金融需求特点，构建功能完善、分工合理、产权明晰、监管有力的农村金融体系。
一、我国农村金融服务的覆盖面显著高于国际水平
国际上，“覆盖面”是评价农村金融服务状况的主要指标。所谓覆盖面是指金融机构为农村地区企业和农户提供的贷款、存款、汇兑、结算等金融服务指标。
从贷款的可获得性来看，我国贷款覆盖面比率是比较高的。我国国家大概有8亿农民，农户数为2.2亿户。根据银监会的统计（见表一），2005年3季度末全国在农村信用社有小额信用贷款或联保贷款余额的农户数为7134万户，占农户总数的32.31％，农户贷款余额为5676亿元，占农村信用社贷款总余额的37.23％；发放过贷款证的农户数为8219万户，占农户总数的25.39％。2005年3月末（农业播种季节），全国在农村信用社有小额信用贷款或联保贷款余额的农户数为7045万户，占农户总数的31.88％。进一步分析，全国2.2亿农户中，真正有贷款需求的农户大约是1.2亿户，约有60%的农户贷款得到满足，也就是说凡是向农村信用社提出申请贷款的农户，60%左右都能得到贷款。这仅仅是在农村信用社仍有贷款余额的农户数，如果加上曾经与农村信用社有过贷款关系的农户、农业银行以及其他金融机构的贷款农户，这个数字可能会更大，比率也会更高。根据世界银行扶贫协商小组（CGAP）的统计，中国农村金融机构的贷款账户占所有农户的31%（与前述的农村信用社贷款覆盖面基本一致），远高于印度的16%，更显著领先于拉美和加勒比地区、中东和北非等国家和地区4%的水平。
表一、农户贷款覆盖面 2005年9月末
项目
辖内农户总数 22078万户 有贷款需求农户总数 12244万户 信用证（卡）发放数 8219万个 开办小额信用贷款农村信用社 31373家 小额信用贷款农户数 5954万户 开办联保贷款农村信用社 19166家 联保贷款农户数 1180万户
资料来源：中国银监会
从金融机构提供存款、汇兑、结算等金融服务方面来看，我国农村金融机构所提供的存款和汇兑结算等金融服务，基本上覆盖了90%以上的农村行政村。机构覆盖面高于世界上其他国家平均30－40%的水平，比最高的印度（75％）高10多个百分点。分机构看，中国农业发展银行作为政策性银行，分支机构基本遍布县级以上城市，粮棉收购资金贷款业务覆盖乡村。截至2005年9月底，中国农业银行作为农村地区的最大商业银行，61.9%的机构网点、51.5%的在岗员工和35%的贷款分布在县及县以下地区；全国共有农村银行类机构48家，其中农村商业银行9家，农村合作银行39家，另有12家银行类机构批准筹备；农村信用社（不含联社）28337家，各级农村信用社联社2499家；邮政储蓄营业网点超过3.5万个，其中79%的机构在县及县以下地区，提供储蓄、汇兑等金融服务。另外，还有一些商业银行的分支机构、大约300家非政府小额信贷组织、以及部分非银行金融机构如典当商行等在农村地区提供金融服务。从总体上看，我国农村地区基本上能够享受到农村金融机构提供的储蓄、汇兑等基本金融服务。
二、农业贷款与农业产出趋势一致，总量高但效率低
金融机构提供农业贷款的情况是衡量农村金融服务的又一重要指标。在我们国家，农业贷款主要包括农业短期贷款、农业中长期贷款和农副产品收购贷款。能够发放这些贷款的银行主要是农业银行、农业发展银行、农村商业银行、农村合作银行、农村信用社等金融机构。据中国人民银行调查统计司提供的资料，到2004年底，我国农业贷款余额为21055亿元，占金融机构全部贷款余额的11.8%（见图1）。其中农业短期贷款余额9843亿元，占金融机构全部贷款余额的5.5%，占农业贷款余额的46.7%；农业中长期贷款余额3689亿元，占金融机构全部贷款余额的2.1%，占农业贷款余额的17.5%；农副产品收购贷款余额7523亿元，金融机构全部贷款余额的4.2%，占农业贷款余额的35.7%。
图1、1990－2004年农业贷款走势
从纵向比较分析，1994年至2003年间10年间，农业贷款年增加额超过1000亿元的有7年，只有1994、1998、2000年的年贷款增加额没有超过1000亿元。而绝对量的增长还是比较大的（见图2），由1994年的4970亿元达到2004年的21055亿元，增长4.4倍，其中1997年突破万亿元大关，1999年突破1.5万亿元，2003年达到1.9万亿元。但从相对量来看，农业贷款占全部金融机构贷款的比重呈下降趋势，1994年该比重为20.13%，然后逐步下降，到2004年只占11.82%，这个下降趋势是与农业增加值占国内生产总值（GDP）的比重是一致的。
图2、1990－2004年农业贷款总量及占全部贷款走势
从国际比较看，我国农业增加值占GDP的比重为第三位，但农业贷款占总贷款的比重、农业贷款占农业增加值的比重、农业贷款占GDP的比重三项指标在样本国家中名列第一（见表二）。仅农业贷款一项，投入的数额已高于农业产值。这说明，我国的金融投入并不少，但效率却不高，农业领域对金融资源的消耗较大是一个现实问题。
表二、2000－2004年有关国家农业、农业贷款情况比较 单位：％
中国 印度 印尼 马来西亚 菲律宾 泰国 德国 英国 农业增加值／GDP 15.4 23.3 17 9.2 14.9 9.3 1.2 1 农业贷款／全部贷款 13.6 10.1 6.3 2.5 5 2.5 2.5 0.7 农业贷款／农业增加值 108 13.9 8.2 33.8 13.5 20 - 33.3 农业贷款／GDP 16.6 3.3 1.3 3 1.8 2.2 - 0.8
资料来源：世界银行统计数据库、CEIC数据库和人民银行调查统计
三、农村地区小额信贷组织具有广阔的发展空间
我国金融机构提供的小额信贷业务的主要是农业发展银行、农业银行和农村信用社。据农业银行统计，截至2004年6月末，全行5万元以下农户小额扶贴息贷款余额381亿元，涉及1175万农户，贷款不良率为70%。据银监会统计，到2005年9月底，全国农村信用社农户贷款5675亿元。农户贷款中，农户小额信用贷款1787亿元，农户联保贷款996亿元，农户其他贷款567亿元。除此之外，还有一些国际组织、地方政府及非政府组织的小额信贷项目，其数额估计在10亿元左右。
我国的小额信贷发展只有十年多的历史，还面临着各种各样的风险和挑战，同时又由于小额信贷本身的特征和优势，特别是2005年中央1号文件《中共中央、国务院关于进一步加强农村工作，提高农业综合生产能力若干政策的意见》提出：“有条件的地方，可以探索建立更加贴近农民和农村需要、由自然人或企业发起的小额信贷组织”，小额信贷在我国具有广阔的发展空间和发展基础。
目前，我们国家推动和建议的小额贷款组织主要是商业性的小额贷款组织，它是由自然人、企业法人或社团法人发起设立的，以自负盈亏、财务上可持续为原则的商业性小额贷款公司。其股东人数不超过5人，不得吸收任何形式的存款，不得搞变相集资。运作初期，其资金来源为自有资金或捐赠资金；运作一段时间，管理经验逐步完善、成熟后，经批准可以从国内外一个金融机构采取批发资金的外源融资方式扩大业务。资金运用主要限定在对农民、个体经营者和微小企业发放小额贷款，立足于农村，服务于“三农”，不做投资业务，不允许跨县（区）经营，一般贷款数额相当于当地人均国内生产总值的水平，贷款利率在不违反国家有关限制高利贷规定的前提下，由借贷双方协商约定。小额贷款组织可采用多种组织形式，商业性组织在工商部门注册。
四、农村金融机构的可持续性面临现实挑战
从可持续性指标看，我国农村金融机构运行的理念、方式、方法和效果则不尽理想，基本上还停留在国际先进国家上世纪80年代的水平，并主要体现为两个特征：一是低利率和利息补贴政策；二是以项目为主，而没有以机构为基础。
现实地看，我国的农村金融机构可持续性面临诸多挑战。首先，我国农村和农民的经营规模都非常小，例如，我国国土面积远远超过美国和印度，但我国人均耕地面积不到0.09公顷，不到印度的1/2、美国的1/6。其次，我国农户的数量却极其庞大（约为2.2亿农户），相应地对资金的总体需求就非常庞大。第三，农户之间的结构性差别、地区差别非常大，相应地需求结构差异很大，发达地区或相对富裕的农户可能主要表现为生产性、经营性的金融需求，但落后地区或相对贫困的农户则需要更多的生活性债务（如教育、医疗等）。第四，我国的土地所有制为集体所有，产权不完整，土地、房屋以及相关的财产都无法进入市场，不能抵押。第五，我国城乡差距非常突出，且有扩大趋势，呈现出很严重的城乡二元结构问题。第六，我国的行政干预力量也可能是最强的，等等。所有这些，都对我国农村金融机构的可持续性发展具有重要的影响。因此，可持续性要求效率优先，但提高农村金融服务的覆盖面、增加农业贷款、培育和发展农业小额信贷又需要实施公平原则，两者之间需要寻求一个合理的平衡点。这在一定程度上构成了未来我国农村金融改革和发展的关键。
五、农村政策性金融需要在职能和支持方式上作多层次改革
现阶段，我国对农业政策性金融的支持也不少，对农业的政策性贷款包括农业生产和粮食收购贷款、扶贫贷款和人民银行对农村信用社的支农再贷款，既包括财政的支持，也包括中央银行的支持。但目前我国政策性金融定位不清，运行机制不健全，因此影响了政策性金融作用的发挥。作为主要支持农业经济的政策性金融机构，农业发展银行的政策性支农作用仅局限于粮棉油收购；国家开发银行主要负责国家大型建设项目的投资，对于急需资金支持的农业基础设施和农业综合开发等，缺乏政策性金融的支持。
从我国的情况看，我国农业经济和农村发展不但需要政策性金融支持，而且还要进一步增强和发展农业政策性金融的职能和作用，但支持和发挥作用的方式要改革，否则的话农村政策性金融的职能和作用就难以有效发挥。
六、农村金融的发展方向是建立适合农村特点且可持续的农村金融组织体系
通过前面对农村金融服务覆盖面、农业贷款情况、小额信贷情况、农村金融机构的可持续性、农村政策性金融的分析，显然，下一步我国的农村金融体制改革就要针对存在的问题和农村金融需求的特点，适应农村多层次金融需求，在发挥农村政策性金融作用的基础上，形成多种形式的金融机构并存、分工合理、功能互补，适度竞争，并且可持续发展的多层次农村金融体系，才能真正解决农民贷款难问题，促进农业经济的发展，为建设社会主义新农村和构建和谐社会营造良好的金融环境。
一是对农业政策性金融的发展要转变观念，将原来按机构划定业务为主的模式转变为按机构划定业务与业务招投标并存的发展模式，以改善政策性金融的运作方式和效率。在机构上仍保持一定分工，国家开发银行主要负责农业中大的社会基础设施项目的资金投入，而农业发展银行则负责农村中、小型项目的资金投入。综合运用财政直接补贴和招投标两种贴息贷款运作方式，发展业务招投标形式，采取补偿率招投标的方法，形成农业银行与农业发展银行的相对分工和适度竞争的局面，以引导资金流向，提高财政贴息资金的使用效率。同时，国家要通过其他方式，引导信贷资金和社会资金投入农业。如由政府出资成立担保基金或担保公司，带动其他担保机构的发展；财政对农业保险实行补贴。特别是要实行支持农村金融机构发展的税收优惠政策，引导金融机构到农村地区经营。
二是对现有农村商业性金融机构要有明确的功能定位。目前，在我国的农村金融市场上的商业性金融机构主要有农村信用社、地方商业银行和国有商业银行的分支机构。不可否认，在国有商业银行收缩农业信贷业务的情况下，由于农业发展银行的业务主要定位于粮棉油收购，其作用有限，因此支持农业经济发展的重任主要落在农村信用社身上。而农村信用社由于历史包袱沉重，产权制度不合理，不良贷款比率很高，尽管近些年来国家加大了农村信用社改革力度，人民银行提供了多种政策和资金支持，但农村信用社改革的任务还很艰巨。因此，要根深化农村信用社、农业银行等在农村地区的金融机构改革，明确它们的功能和定位。首先，农村信用社要巩固已有的改革成果，办成商业上可持续、主要服务于乡（镇）、村和农民的金融机构。其次，农业银行要结合股份制改革工作，通过机制和体制的转换，充分发挥农业银行作为大型商业银行的系统优势，切实提高对农业产业化、农村基础设施和农村城镇化建设的信贷支持质量和效益，加强对县域经济的金融服务，不断提高服务水平和效率。第三，积极推进邮政储蓄改革，按照商业化原则，引导邮政储蓄资金支持“三农”。
三是要努力塑造有适度竞争的农村金融市场，用市场化利率覆盖其经营风险。例如，对于不同种类的贷款，形成两对竞争：对一般商业贷款，形成农村信用社、地方商业银行和农业银行竞争的局面；对到户贷款和小额信贷，形成农村信用社和农村小额信贷组织竞争的局面。只有竞争，才能形成一个较为合理的资金价格和利率水平，引导社会资金通过这些金融机构投入到农业经济。通过市场竞争机制，引导民间借贷，发挥民间借贷对正规金融体系的补充作用。
四是要根据农村金融需求多样性的特点，在加强监管、防范风险、试点总结经验的基础上，鼓励适合农村需求特点的金融组织创新，推动交易工具和业务品种的创新，探索更适合中国国情的农村金融组织形式。一方面要鼓励农村金融机构适应农村经济发展和农民生活需要，进行交易工具和业务品种创新。鼓励引进国外农村金融中的专门为农业设计的金融品种，以满足农村金融需要。另一方面就是创新金融组织。农村金融组织与城市金融组织在运作机制、经营理念、组织形态等方面存在着不同和差别，要按照农村现实和农业经济发展实际，培育和发展商业性的、可持续的金融组织。其中社区银行和小额信贷组织在国际上许多国家都有成功的实践经验。在加强监管、防范风险的前提下，我国可对社区银行和小额信贷组织先组织进行试点，总结经验教训，试点成功则发展，试点不成功则其风险也局限于较小的范围，不致于引发系统性金融风险。
五是开展金融知识教育，加强社会信用制度建设，创建信用社区，为提高农业贷款的成功率创造良好的社会环境。金融知识的欠缺常常使一些低收入的人群为了尽快致富而卷入到一些非法或违规的金融活动之中，使本来不多的收入遭受损失。也由于金融知识的匮乏，使一些低收入的人群不知道怎样和金融机构打交道，不知道能享受到什么样的金融服务。在向金融机构寻求贷款时低收入人群往往因为缺少信用记录，没有合格的抵押品或担保而贷不到款。因此，一方面要用技术培训等方式加强信用村镇建设，向农民宣传诚实守信的观念。另一方面，要进一步创新农业科技推广体制，提高农产品的市场竞争力。否则，一个没有生产技能和缺乏创业知识的人，即使给了他贷款，也难以发挥效力，有时还会使他陷入沉重的债务负担之中。（作者系中国人民银行研究局副局长）
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